UNIFICAÇÃO DAS CARREIRAS: por uma nova estrutura orgânica da AGU

Por Joana Mello*

Há exatos dois anos, no dia 30 de setembro de 2013, no site Consultor Jurídico, foi publicado um artigo de minha autoria, referente à unificação das carreiras da Advocacia-Geral da União (AGU). Naquela ocasião, o artigo foi reproduzido em diversos sites, blogs e portais, tamanha a repercussão do tema nos meios jurídico e administrativo.

Passados dois anos, o tema volta à tona com mais força. A aprovação da PEC 443/2009 demonstrou aos parlamentares e à sociedade a união dos advogados públicos. Em uníssono, esses membros, além de se posicionarem em prol da PEC, manifestaram-se contra o modelo estrutural vigente da AGU.

O modelo atual é reflexo da adequação dos cargos existentes antes da estruturação da Advocacia-Geral da União. Pode-se até imaginar que, naquela época, essa tenha sido a melhor forma de atender à demanda emergente. No entanto, passadas mais de duas décadas da criação da AGU, chegou o momento de repensar a estrutura dessa instituição e lhe atribuir a merecida importância para o Estado brasileiro.

Decidi revisitar o texto que escrevi nos idos de 2013, mas fazendo as atualizações condizentes com o contexto atual.

Unificação de carreiras na AGU contempla o princípio da eficiência

Transcorridos 27 anos da promulgação da Carta Cidadã de 1988 e 22 anos da implementação da Advocacia-Geral da União, instituição que tem o relevante papel de contribuir para a consolidação do Estado Democrático de Direito, percebe-se, diante da grandeza da responsabilidade assumida ao longo desses anos, a necessidade de reavaliar conceitos, principalmente no que se refere à unificação de carreiras, com o propósito de tornar mais eficiente a defesa judicial e extrajudicial da União.

Hoje, a AGU é composta pelas carreiras de advogado da União, de procurador da Fazenda Nacional e de procurador federal, esta última, na qualidade de vinculada, na forma dos arts. 20 da LC nº 73/1993 e 9º da Lei nº 10.480/2002. Encontram-se todas subordinadas administrativa e/ou tecnicamente ao advogado-geral da União, percebem subsídio e tratamento legislativo idênticos.

O Projeto de Lei Complementar nº 205/201291, que altera a Lei Orgânica da AGU (LC 73/1993), contempla a inserção na instituição das carreiras de procurador federal e procurador do Banco Central. São carreiras, vale lembrar, que defendem os interesses da União, judicial e extrajudicialmente. Não é plausível o argumento de que esta ou aquela carreira tenham especificidades de atuação como fator impeditivo à unificação. Afinal, todos os advogados públicos federais têm como único cliente a União.

Nesse contexto, observada a devida compatibilidade remuneratória, de atribuições e do processo de ingresso na carreira, tendo como prioridade atender às diretrizes de racionalização e economicidade, o melhor caminho para a Advocacia Pública Federal, no estágio em que se encontra, será a unificação de todas as carreiras que a integram.

Os membros da AGU são advogados públicos federais e, portanto, todos a serviço de um único cliente, a União. Inegavelmente a unificação de carreiras ensejaria uma melhor compreensão política e social do verdadeiro papel desses operadores do direito, classificados com variadas denominações.

Essa quantidade de rótulos decorreu, possivelmente, dos inúmeros obstáculos enfrentados para a inserção da AGU no texto constitucional, e sua posterior implementação, que se deu tardiamente, cinco anos após a promulgação da Carta Cidadã de 1988.

A vigente lei orgânica nasceu de forma tímida, acompanhando o que o momento histórico permitia à época. Atualmente, se revela, porém, insatisfatória, incapaz de atender às prerrogativas da instituição, considerando a importância conquistada pela atuação dos seus membros ao longo de todos esses anos, independentemente de especificidade.

Deve-se entender que o termo “especialização” se aplica tão somente ao órgão ou ente, e não à carreira. Vale dizer que as atribuições da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e das demais procuradorias especializadas permaneceriam intocáveis sob o aspecto da unificação. Nessa linha de raciocínio, cumpre destacar, como reforço a essa posição, o entendimento manifestado no julgamento das ADIs 1.591-EI/RS e 2.713-ED/DF, reconhecendo a constitucionalidade da unificação de carreiras pertencentes à mesma classe e com afinidade de atribuições, que é exatamente o caso concreto dos advogados públicos federais. Senão vejamos:

Com a exatidão de sempre, o eminente relator, Ministro Octávio Galotti, caracterizou o caso como uma reestruturação, por confluência, por carreiras similares. Não tenho dúvida de que, na origem, eram elas inconfundíveis. Mas ocorreu – e não nos cabe indagar dos motivos disso – um processo de gradativa simbiose dessas carreiras que a lei questionada veio apenas racionalizar. (STF, ADI 1591-EI/RS, Min. Rel. Sepúlveda Pertence, publicado no DJ de 12/9/2003, pág. 29).

Tal como neste precedente, o acórdão recorrido expôs os vários pontos de identidade entre as carreiras de Assistente Jurídico e de Advogado da União, como os vencimentos, os critérios exigidos nos concursos realizados e, ainda, o exercício de fato das mesmas atividades pelos ocupantes dos cargos dessas duas carreiras da Advocacia-Geral da União. (STF, ADI 2713-ED/DF, Min. Rel. Ellen Gracie, publicado no DJ de 7/5/2004, pág. 7).

Com efeito, manter a situação vigente implica reforçar e eternizar a inútil disputa interna, desestimulando, consequentemente, o bom desempenho das atribuições desses profissionais e maculando a imagem da instituição perante a sociedade, que muito pouco conhece sobre o papel daquela instituição na defesa dos interesses públicos.

A título de exemplo, tome-se o caso do Poder Judiciário, onde o ingresso na magistratura não se faz por especialização; essa somente ocorre após a titularização. No âmbito da Justiça Federal, onde os advogados públicos atuam, o ingresso no cargo de juiz federal não importa em nenhum tipo de especialização. Isso não significa, porém, que o Judiciário não tenha órgãos especializados. Se assim não fosse, aqueles magistrados estariam, por exemplo, impedidos de optar pela remoção de vara ou de turma. Nesse diapasão, a AGU poderia conviver, internamente, com procuradorias particularizadas – a exemplo da PGFN, da Pgbacen, da PGF –, mas todas integradas por uma única carreira.

Por tudo isso, defende-se a criação da carreira única de procurador da União, com níveis de atuação bem definidos, em homenagem a um dos princípios que rege a administração pública, qual seja, o da eficiência2.

A fusão de carreiras, processo que poderia ser feito gradualmente, daria oportunidade aos procuradores da União de se realocarem de acordo com a sua expertise e a conveniência da administração. Dessa reestruturação adviriam ganhos, como: i) corte de gastos com a realização de diversos concursos dentro da mesma estrutura; ii) otimização e racionalização do trabalho em diversas localidades; iii) redução do volume de trabalho de inúmeros colegas, graças a uma distribuição mais racional da defesa da União; e iv) melhoria da imagem dos advogados públicos federais perante a sociedade, por exemplo, ao se viabilizarem, juridicamente, políticas públicas.

1 O projeto se encontra sob a batuta do deputado Benjamim Maranhão (SD/PB), relator do texto na Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP), na Câmara dos Deputados. No entanto, desde 2013, não há movimentação relevante no Congresso. Apesar da aprovação de requerimentos para a realização de uma audiência pública para debater o tema, e da convocação do advogado-geral da União, Luís Inácio Lucena Adams, para se posicionarem sobre o texto, nenhuma das duas reuniões se concretizou.

2 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […].